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个人信息处理者应当主动采用智能化合规工具重构合规体系，通过类似ChatGPT的自然语言处理工具构建规则引擎，对相关法律法规进行自动化分析解构，通过法律代码化和规则自动化而自动生成符合要求的个人信息出境合同等法律文件，同时通过技术对数据收集、存储、加工、使用、传输、删除等全生命周期进行可视化管理，自动分析企业数据资产与合规风险，根据分类分级等规则自动识别个人信息的数量、范围、类型、敏感程度，保障个人信息处理目的、范围、方式等的合法性、正当性、必要性，自动化完成法律法规要求的自评估等工作，这样既能提高合规的质量与效率，又能降低合规的成本。

(28)综上可知，主观归责论者基于尊重个人意志自决、实现行政处罚制度目的的考量，并且参考比较法的做法，主张行政处罚应采用主观归责模式。(13)参见金成波：《行政处罚中违法者主观认识论纲》，载《当代法学》2022年第4期。

《行政处罚法》第33条第2款规定了主观归责模式的例外情况，即法律、行政法规另有规定的，从其规定，因而在部门法修改工作中，可以通过规定例外条款来调整主观归责模式的适用范围，排除对非真正的行政处罚适用主观归责模式。(19)前引②，王贵松文，第8页。我国的行政处罚制度与其他大陆法系国家和地区的行政处罚制度并不完全相同，不能直接用其他大陆法系国家和地区的规定来指导我国的法制建设。本文并不反对这种观点，但笔者想强调的是，无责任即无处罚的前提在于行政机关对当事人科处的行为措施是真正的处罚，这里的处罚不能泛化理解为不利益处分，而我国《行政处罚法》第9条恰恰具有将不利益处分定位为处罚的特征。在刑法上，保安处分的适用便不以行为人的主观过错为前提，因为保安处分并不是对行为人的处罚，而是以消除危险、防止再犯为目的的着眼于未来的措施，对其适用主观归责反而不利于其目的的达成。

(11)汪永清：《关于应受行政处罚行为的若干问题》，载《中外法学》1994年第2期，第22页。在刑法理论中，无过错即无刑罚原则是一项基本共识，这一理论的根基在于尊重个人的意志自决。全国人大由此具有判断何为自身权力的权力，即宪法学上所谓的全权。

三者的不同体现在我国《宪法》第89条。但区别于各类以联邦制为参考的想象，承包型法治的特点是前者(代理型法治—引者注)并不会彻底转换成后者(自治型法治—引者注)，因为行政发包制的本意并非将单一制模式完全转换成联邦制模式。内容提要：我国《宪法》第3条第4款规定了中央和地方国家机构职权划分的原则，即在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性。程金华：《地方法制/法治的自主性》，载《中国法律评论》2019年第3期。

④杨志勇指出：1994年中国进行了分税制财政管理体制改革，初步规范了中央和地方财政关系。党的十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》还进一步强调了，要完善维护党中央权威和集中统一领导的体制机制，省市县各级涉及党中央集中统一和国家法制统一、政令统一、市场统一的机构职能要基本对应。

(34)他说的也是直接管和间接管的不同。张翔：《中国国家机构教义学的展开》，载《中国法律评论》2018年第1期。(76)最为关键的问题是，在国家机构之间存在着横向的实质分权，(77)执政党却不然——执政党的各级纪律检查委员会、设立的党组和工作机关都受同级党员代表大会和党委的领导，它们和同级党委之间不是宪法所规定的国家(行政、监察、司法)机关和人大之间的被监督和监督的关系。经比较可发现，该条第2款对代表团所提议案的安排是由主席团决定是否列入会议议程。

(36)邓小平：《在西南局城市工作会议上的报告提纲》，载中共中央文献研究室、中共重庆市委员会编：《邓小平西南工作文集》，中央文献出版社、重庆出版社2006年版，第291页。(89)习近平：《在参加河北省委常委班子专题民主生活会的讲话》，载中共中央党史和文献研究院编：《习近平关于全面从严治党论述摘编》，中央文献出版社2021年版，第432页。另一方面，中央国家机构在最后环节保有对地方动议的否决权。这个意义上的民主集中制既涉及党组织的内部决策，也涉及上下级组织之间的关系。

中央国家机构的统一领导意味着其拥有所有事项上的最终决定权。(15)田雷：《中央集权的简约治理——微山湖问题与中国的调解式政体》，载《中国法律评论》2014年总第2期。

②以上学说受社会科学研究成果影响很深。毛泽东对主动性的理解源自军事斗争实践。

近年来，这些社科概念对于法学界认识地方政府的权力产生了较大影响，它们几乎都找到了自己的法学表达，形成了对地方职权的若干实体化理解。王建学的新固有权说，顾名思义是认为地方事权受到宪法的保护，不仅具有排除立法者还具有排除修宪者侵害的效力。然而，这个区分对于人们理解我国《宪法》第3条第4款并没有很大帮助。(77)参见张翔：《中国国家机构教义学的展开》，载《中国法律评论》2018年第1期。(23)换言之，学者们虽然各有所见，但积极地说是管中窥豹，而消极地说只是盲人摸象而已。(40)参见郑毅：《论中央与地方关系中的积极性与主动性原则——基于我国〈宪法〉第3条第4款的考察》，载《政治与法律》2019年第3期。

(68)即便所调整的税种可能落入地方事权的范畴，仍非地方可得而自专。无论是联邦制下的固有权力还是实行权力下放的单一制下的保留权力等概念，都是这一进路的产物。

毕竟，地方政府在管理具体工作的时候也可能采用分工、统筹、监督等工作方式，而假手他人处理事务未必意味着失去对细节的把控。(乙)地方政府在接受授权后，对剩余有索取权和控制权。

他说：这里说的主动性，说的是军队行动的自由权，是用以区别于被迫处于不自由状态的。(66)毛泽东：《关于中华人民共和国宪法草案》，载中共中央文献研究室编：《毛泽东文集》(第六卷)，人民出版社1999年版，第327页。

他说：立法中，地方的主动性、积极性，在不同的历史时期、不同的行政区域，应当有不同的含义。(87)最近的《中共中央关于加强党的政治建设的意见》仍提出：要坚持民主集中制这一根本领导制度，善于运用民主的办法汇集意见、科学决策，善于通过协商的方式增进共识、凝聚力量，同时善于集中、敢于担责，防止议而不决、决而不行。罗荣桓说，下边的主动性、积极性发挥不出来，解决的办法是，对工作不利的，你们就顶，那么顶法？就是提意见，说明情况。郭锐：《央地财政分权的选择构筑视角兼论中央财政权力的宪法约束》，载《中外法学》2018年第2期。

叶剑英：《编好合成军队战斗条令，加强军事学术研究工作》，载《叶剑英军事文选》，解放军出版社，第447页。(55)毛泽东：《1940年4月6日为中共中央起草关于抗日根据地政权问题的指示》，载中共中央文献研究室编：《毛泽东思想年编：1921-1975》，中央文献出版社2011年版，第259页。

非常有趣的是，虽然政府层级内部行政机构的相互联系是垂直的，地区之间的相互联系却是水平的、市场取向的。具体实施的算是管理，组织(如分工、统筹、监督)其他主体实施的则是领导。

(41)参见莫于川：《依法行使地方立法权与充分发挥地方主动性》，载《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2017年第5期。⑤周黎安所举的概念包括计划体制下的M型结构中国特色财政联邦主义集权的简约治理帝国治理逻辑等。

(34)毛泽东：《论十大关系》，载中共中央文献研究室编：《毛泽东文集》(第七卷)，人民出版社1999年版，第32页。我国《宪法》第89条第9项关于对外事务的规定在此则有所启发。俞祺：《重复、细化还是创制：中国地方立法与上位法关系考察》，载《政治与法律》2017年第9期。(53)罗荣桓：《在民兵工作专业座谈会议期间的两次讲话》，载《罗荣桓军事文选》，解放军出版社1997年版，第628页。

但是，这些权力不是实体性质的，而是程序性质的。主动性、积极性区别于灵活性。

(11)2.行政发包制周黎安所提行政发包制的总体特征是正式组织内部的层层发包关系。虽然多个对一个，一个对多个的机构设置方案正在探索推行，但大格局是不会发生变化的。

毛泽东用积极性这个词虽不少，但一般不加解释。二、对地方职权的实体化理解(一)对地方职权的实体化理解诚如周黎安所说：过去几十年的研究进展积累了许多关于中国政府运行的特征事实，它们之间既高度交叉重叠，又相互隔离。

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